„Müssten nicht so viel Hirn-Akrobatik betreiben“

„Wir haben keinen Sachverhalt“, brachte Carola Heilemann-Jeschke das Problem eingangs auf den Punkt. Denn niemand weiß hierzulande genau, wie ein Gesamtsystem aufgebaut sein müsste. Dafür gibt es viele Ideen und Ansätze – Begrifflichkeiten wie „Once Only“ oder „Registermodernisierung“. „Man will etwas bauen, das die Daten fließen lässt und Abhilfe schafft, aber die Architektur ist gar nicht klar.“ Heilemann-Jeschke, die in Bremen bei der Senatorin für Finanzen das Referat IT-Recht, Digitalisierung, E-Government leitet, spricht von viel „Hirn-Akrobatik“, die zu leisten sei.

Prozesse „schlurfen“ hinterher

Denn bislang müssen im Grunde bei jeder technischen Neuerung in den Gesetzes- und Verwaltungsprozessen auch neue Gesetze erlassen werden. Das passiert aber nur unzureichend – die Prozesse und das Recht „schlurfen“ der rasanten digitalen Entwicklung stetig hinterher. Die Konsequenzen werden jetzt evident, geht es doch darum, Verwaltungsprozesse nun wirklich von Beginn bis zum Abschluss im Netz abwickeln zu können. Das Onlinezugangsgesetz (OZG)schreibt es vor: 575 Verwaltungsverfahren müssen bis Ende 2022 online abgebildet sein.

Griff in den „Rechtsetzungspool“

Vor ihrer Tätigkeit im Bremer Senat war Heilemann-Jeschke Richterin und konnte eigens miterleben, was es für die Rechtsprechung bedeutet, wenn Gesetze mit „heißer Nadel“ gestrickt sind. Nun plädiert sie für standardisierte Bausteine in der Rechtsetzung und würde auch gerne selbst auf einen „Rechtsetzungspool“ zurückgreifen: „Wir können nicht alles neu erfinden. Denn es geht darum, dass sich neue oder veränderte Gesetze gut in die bestehende Gesetzeslandschaft einfügen.“

Beim Design des Bremischen Behindertengleichstellungsgesetz habe man sich z. B. erst einen Prozess überlegt, dann den Datenfluss aufgemalt, den Prozess entsprechend angepasst und danach erst das Gesetz ausgearbeitet. „Nach diesem Muster funktionierte das viel besser und ist jetzt auch praktischer durchzusetzen“, erklärt die Referatsleiterin.

Standardisierungen auch durch KI

CDU-Politiker Thomas Heilmann kann sich vorstellen, dass bei der Gesetzesausarbeitung künftig auch Software unterstützend zum Einsatz kommt. „Wir müssen zu einer ganz anderen Standardisierung kommen.“ Ein aktuelles Beispiel für schlechtes Gesetzeshandwerk sieht er im   Fachkräfteeinwanderungsgesetz, das gerade vom Bundesrat verabschiedet wurde. Nach diversen Kompromissfassungen sei bereits absehbar, dass auf die Verwaltungsgerichte jede Menge Arbeit zukommt. „Es wurde nach Kriterien entschieden, die gar nichts damit zu tun haben, wie das Gesetz später darauf angewendet werden kann.“ Der Bundestagsabgeordnete erachtet es deshalb als notwendig, Gesetzesdesignern und Parlamentariern digitale Hilfen an die Hand zu geben, die im Moment der Entscheidung visualisiert zeigen, was für Auswirkungen zu erwarten sind.

Den Schwung aus den Digital-Laboren mitnehmen

Warum aber sind neue Regelungen für „digitaltaugliche“ Gesetze gerade jetzt so wichtig? „Wir stoßen sonst mit der Arbeit in den Laboren wieder ganz schnell an Grenzen.“ Björn Bünzow, als Referatsleiter im Bundesinnenministeriums (BMI), hebt die Arbeit der Digital-Labore hervor: Ein so offener Austausch wie aktuell sei auch Resultat der vergangenen zwölf Monate. „Mit dem Digitalprogramm haben wir begonnen, die Dinge stark aus Nutzersicht zu betrachten.“. Genauso wie diese Arbeitsweise damals für die Verwaltung neu war, gilt es laut Bünzow nun, neue Wege in der Rechtsetzung einzuschlagen. Die Zeit dafür drängt.

Vier Artikelgesetze pro Jahr „grundsätzlich möglich“

Laut des aktuellen „Monitor Digitale Verwaltung“ des Nationalen Normenkontrollrats (NKR) müssen bis Ende 2022 vier Artikelgesetze pro Jahr verabschiedet werden, um das OZG wirklich „auf die Straße“ zu bringen. „Grundsätzlich ist das möglich“, davon ist Prof. Sabine Kuhlmann von der Universität Potsdam überzeugt. Ein funktionierendes Programm-Management und eine intensivere Steuerungsfunktion des Kanzleramts hält die NKR-Vizevorsitzende aber für grundlegende Voraussetzungen. Schließlich geht es um nichts weniger, als eine längerfristige ressort- und ebenenübergreifende Zusammenarbeit zwischen den Behörden zu gewährleisten

Labore durch übegreifende Regelungen entlasten

Es gilt, möglichst für alle Verwaltungsverfahren, die schon jetzt und künftig erarbeitet werden, einheitliche Regelungen zu schaffen bzw. abzuschaffen. Als Beispiele nennt Kuhlmann Registerzugriffe, elektronischer Einkommensnachweise und die digitale Zustellung von amtlichen Bescheiden. „Diese verschiedenen Politik- und Themenfelder müssen geregelt und damit „nutzbar“ gemacht werden.“ Das soll die einzelnen Labore entlasten, die sich so besser auf ihr spezifisches Verwaltungsverfahren konzentrieren könnten, ohne zu viele Gedanken an übergreifende Gesetzesregelungen zu verlieren. Kuhlmann geht davon aus, dass sich der OZG-Prozess auf diese Weise beschleunigen ließe.

NKR: kein erweitertes Normen-Screening

Weitaus weniger hält die Organisationsexpertin vom „erweiterten Normen-Screening“. Eine solche individuelle Prüfung jedes Gesetzes durch die zuständigen Ressorts führe erfahrungsgemäß zu keinem nennenswerten Bürokratieabbau. Im Gegenteil: Kuhlmann erwartet in einem solchen Fall eher eine Verlangsamung. „Wir raten deshalb zu einer radikaleren Form: Lasst es uns umdrehen, und diese bürokratischen Anforderungen alle erstmal abschaffen und nur unter besonderer Begründung beibehalten.“ Ein solcher Schritt wäre tatsächlich revolutionär für die juristisch geprägte Staatsverwaltung. Einfach mal Freiraum statt Sicherheit?

Heilmann: Registermodernisierungsgesetz vorziehen

Und zusätzlich mehr Tempo – das wünscht sich Thomas Heilmann. „Ich setze darauf, dass wir das Registermodernisierungsgesetz nun vorziehen.“ Als Mitglied im Digitalausschuss des Bundestags will er den behördlichen Zugriff auf Daten aus den Dutzenden Registern hierzulande verbessern. Davon hängt etwa die Nutzerfreundlichkeit der im OZG fixierten künftigen Bürger- und Unternehmensportale ab. Nach dem „Once Only-Prinzip“ sollen Daten, die beim Staat bereits vorhanden sind, automatisch in digitale Formulare eingefügt werden können. Das entlastet den Bürger vom Ausfüllen immer wiederkehrender ähnlicher Formulare.   

IT-Planungsrat pusht Koordinierungsprojekt

Mit den Registern hat sich auch der IT-Planungsrat befasst. Auf seiner jüngsten Sitzung Ende Juni in Bremen beauftragte das Gremium ein neues Koordinierungsprojekt damit, die Anforderungen an eine Registermodernisierung zu identifizieren und ein Architekturmodell für eine Registerlandschaft auf der Basis vernetzter Register zu erstellen. Zudem sollen notwendige gesetzliche Änderungen erhoben werden, um daraus ein Zielbild und einen Maßnahmenplan zu erarbeiten. Dabei orientiert sich Deutschland auch am Klassenprimus Dänemark.

Dänemark hat mit rund sechs Millionen Einwohnern die durchschnittliche Größe eines deutschen Bundeslandes. Das macht den Vergleich mit Deutschland nicht immer einfach. Selbst das benachbarte Schweden sei, trotz ähnlicher Bevölkerungsgröße und sehr guter „digitaler Verfassung“, schon sehr anders, erklärt Friis Arne Petersen. Der dänische Botschafter in Berlin nimmt zwischen einzelnen EU-Ländern bereits einen großer Abstand in puncto Digitalisierung wahr, dieser dürfe sich in Zukunft nicht noch vergrößern: „Dänemark ist abhängig von Deutschland und Europa."

Dänemarks digitaltaugliche Denkweise

Was hierzulande noch „Zielbild“ ist, ist in unserem Nachbarland längst erreicht. „In den letzten Jahren haben wir an sehr vielen Gesetzen üben können, wie am besten zu digitalisieren ist“, erklärte Dänemarks Botschafter Friis Arne Petersen. Insgesamt hat das Land schon mehr als 3.500 Leistungen virtualisiert.

Es hat sich auch im dänischen Bewusstsein etwas getan. Auf Druck des Finanzministeriums sei im Justizministerium über Jahre und Jahrzehnte eine andere Denkweise entstanden. Durch präventive Checks kann heute nichts mehr in Gesetzesform gegossen werden, was später nicht auch digital umsetzbar wäre. „Unsere jungen Juristen denken seit jeher so, sie haben die alte Weise gar nicht mehr kennengelernt.“ Während das Finanzressort weiterhin die (Bürokratie-)Kosten im Auge behalte, unterstützt das dänische Justizministerium die anderen Fachressorts auf dem Weg zu digitaltauglichen Gesetzen. Eine solche Aufgabe hat das Justizressorts in Deutschland bislang nicht.

Steuer- und Gesundheitswesen von Bürokratie entlasten

Die dänische Vorgehensweise bringt eine Reihe von Vorteilen mit sich. Die digitalen Prozesse seien einfacher, transparenter, dadurch besser nachzuvollziehen und beugen sogar Betrug und Korruption vor. „Transparenz zeigt nicht nur, wie viel es kostet: Wir haben mit neuer Technologie auch die schwerfällige Bürokratie im Steuer- und Gesundheitswesen herunterschrauben können.“ Als wichtig erachtet der Botschafter zudem, dass alle vorhandenen Daten in den Gesetzgebungsprozess einbezogen werden. Danach fließen etwa im Agrarbereiche sämtliche Informationen über Flächen und Bewirtschaftungsformen mit in die Kalkulation, um Auswirkungen neuer Regelungen zu analysieren.

Digital-Ausschuss darf nur „mitberaten“

Soweit ist man hierzulande noch lange nicht. MdB Heilmann macht in diesem Zusammenhang auf ein „enormes Strukturproblem“ im Bundestag aufmerksam. Der Digital-Ausschuss sei zwar im Grunde zuständig, um digitalen Gesetzen den Weg zu bahnen. Je konkreter es aber werde, desto weniger kooperativ verhielten sich die Fachausschüsse. Das vorläufige, sehr nüchterne Fazit des IT-Experten: Selbst technische Fragen zu Schriftformerfordernissen, die mit der inhaltlichen Arbeit gar nichts zu tun haben, beantwortet jeder für sich. „Deshalb werden diese Dinge in jedem Ausschuss jeweils für dessen Bereiche aufs Neue entschieden und letztlich alle rund 700 Mitglieder des Bundestags damit befasst sein.“ Die Abgeordneten im Parlament stünden mit Blick auf diese Thematik aber bei null, so Heilmann. Das verzögert ungemein. 

Abgeordnete in die Digital-Labore!

Das muss sich ändern, wenn es nach dem früheren Berliner Justizsenator geht. Um die Parlamentarier stärker für eine Entschlackung der Gesetze zu sensibilisieren, schlägt er den stärkeren Einbezug von Politikern in die Digital-Labore vor. Denn bisher seien Abgeordnete, wenn überhaupt, nur punktuell in den Arbeitsformaten eingebunden gewesen.

Jedes Ministerium hat ein Parlamentsreferat, das jeweils die Kontakte zum Parlament monopolisiert und kontrolliert. Das führt teilweise dazu, dass diese Referate nicht wollen, dass man als zuständiger Berichterstatter im Parlament auch mit dem zuständigen Menschen im Ministerium spricht, sondern nur mit ihnen.

Parlamentsreferate kontrollieren politisch-administrativen Austausch

Heilmanns Kritik geht aber noch weiter – und betrifft eine täglich praktizierte Arbeitsweise zwischen Parlament und Behörden: „Jedes Ministerium hat ein Parlamentsreferat, das jeweils die Kontakte zum Parlament monopolisiert und kontrolliert. Das führt teilweise dazu, dass diese Referate nicht wollen, dass man als zuständiger Berichterstatter im Parlament auch mit dem zuständigen Menschen im Ministerium spricht, sondern nur mit ihnen.“ In anderen Worten: Es besteht erst einmal kein Kontakt mit den wirklichen Experten. Das macht den Informationsaustausch in Sachen Digitalisierung nicht einfacher.

Beteiligen, und den Perfektionismus ans Ende verschieben

Björn Bünzow aus dem BMI unterstreicht, dass in der Verwaltung versucht wird, die Gesetzesvorlagen von Beginn an besonders gut zu machen und dann erst zu übergeben. „Dabei vergessen wir, dass das Parlament, das diese Arbeit dann vorgelegt bekommt, am ganzen Prozess zuvor nicht beteiligt war.“ Die Digital-Labore seien aber gerade ein positives Beispiel dafür, von Anfang an alle Akteure zusammen zu bekommen. „So müsste es auch bei der Gesetzgebung laufen.“ Für den Referatsleiter ließen sich so viele Schwierigkeiten vermeiden, bevor sie überhaupt aufträten. 

Erst Vollzugsprozess und Inhalt, dann die Paragraphen!

Auch Kuhlmann sieht mit den OZG-Laboren grundsätzlich die richtige Richtung eingeschlagen. Diese Think- und Design-Tanks gehörten regelmäßig vor den weiteren Gesetzgebungsprozess gezogen – bestmöglich auf der Basis konkreter Konzepte und Vorstellungen, wie der folgende Wirkungsprozess ablaufe. „Erst Vollzugsprozess und Inhalt, dann die Paragraphen!“ Denn nach der ersten rechtlichen Fixierung handle es sich nur noch um eine Frage für Rechtsexperten und Juristen.

Treiber: Pragmatismus, Effizienz und Transparenz

In Dänemark hätten Pragmatismus und Effizienzaspekte in den vergangenen Jahren im Vordergrund gestanden und dazu geführt, dass heute nahezu alles digitalisiert ist. „Keine Antragsformulare mehr und keine Schlangen vor den Ämtern“, erklärt Botschafter Petersen. Ziel sei es nun, an der Spitze zu bleiben und zusätzlich Künstliche Intelligenz stärker in die digitalisierten Prozesse einzubinden.

Um Verfahren automatisiert betreiben zu können, braucht es vor allem eindeutige Begriffe und Zahlen. Eine Diskussion, die bei der Vielzahl der Herausforderungen hierzulande noch gar nicht wirklich begonnen hat.

Ermessensspielraum und Automatisierung schließen sich hierzulande gegenseitig aus

Während Automatisierungen im dänischen Digital-Check schon mit abgefragt werden, eröffnen viele Fachgesetze in Deutschland dafür keinen Spielraum. In der vergangenen Legislaturperiode sei ein Gesetz verabschiedet worden, dass Automatisierungen untersagt, wenn der Verwaltung in ihrer Entscheidung „Ermessensspielraum“ zukomme, so Heilmann. Demnach dürfen Computer nicht nach "eigener Einschätzung" beurteilen, selbst wenn sie es könnten. Diese Aufgabe sei Menschen vorbehalten.

So wichtig die Funktion des persönlichen „Ermessens“ für eine flexible und „menschliche“ Verwaltung auch ist: Im Zuge der Digitalisierung wird sich künftig umso die Frage nach der jeweiligen Zweckdienlichkeit stellen. Als Beispiel nennt Heilmann die Ausführungen zu BAföG-Rückzahlungen: Weil auch hier Ermessensspielraum besteht, müssten vorzeitige Rückzahlungswünsche jedesmal durch eine/n Verwaltungsmitarbeiter/in entschieden werden. Nur, damit jemand frühzeitg Geld an den Staat zurückzahlen darf.