Eine neue Verwaltung für die öffentliche Hand von morgen

Die öffentliche Verwaltung steht vor einem tiefgreifenden Wandel. Spardruck in den öffentlichen Haushalten, steigende Aufgabenkomplexität und wachsende Erwartungshaltungen von Bürgerinnen, Bürgern und der Wirtschaft sowie steigender Personalmangel münden in einen akuten Veränderungsdruck. Mit diesem ist die Verwaltung bereits jetzt konfrontiert – und er wird sich weiter verstärken. Die Faktenlage zeichnet ein ernüchterndes Bild: Bis zum Jahr 2040 werden der Verwaltung zwischen 800.000 bis zu 1,1 Millionen Arbeitskräften fehlen.¹ Dies entspricht einem Rückgang von rund 20 Prozent gemessen am heutigen Personalbedarf.

Um diese Herausforderung zu bewältigen, muss sich die öffentliche Verwaltung grundlegend transformieren – statt Symptome zu bekämpfen und Einzelreformen umzusetzen. Denn für eine zukunftsorientierte, gestalterische und innovative Verwaltung bedarf es eines neuen ganzheitlichen Zielbilds, an dem sich die Veränderung ausrichtet. Dieses Zielbild ist richtungsweisend und umfasst drei wesentliche Handlungsfelder: Die Sicherstellung der Handlungsfähigkeit, die Orientierung an Gemeinwohl und Service sowie die Durchsetzung von Effektivität und Effizienz (siehe Abbildung 1). 

Innerhalb dieser drei Handlungsfelder sind konkrete Ziele definiert. So sollten im Zeichen der Gemeinwohl- und Serviceorientierung (erstes Handlungsfeld) die Bedarfe der Bürgerinnen und Bürger, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft verstärkt ins Zentrum des Verwaltungshandelns rücken (1.). Zugleich soll ein höchstmögliches Vertrauen in die Verwaltung sichergestellt werden (2.). Damit geht einher, dass die Verwaltung vorausschauend steuert und handelt und dabei ökologische, soziale und ökonomische Aspekte der Nachhaltigkeit berücksichtigt (3.).

Die Sicherstellung der Handlungsfähigkeit (zweites Handlungsfeld) beinhaltet einerseits eine nachvollziehbare und transparente Ableitung von Prioritäten (4.) und die Fähigkeit zu deren Umsetzung (5.) inklusive der Anpassung an veränderte Prioritäten. Andererseits bedarf es auch der Gewährleistung aller notwendiger personellen und finanziellen Ressourcen (6.)

Im Rahmen des dritten Handlungsfelds Effektivität und Effizienz muss die Verwaltung Effizienz durch Automatisierung, Kooperation und Konsolidierung erreichen (7) und währenddessen interne Ressourcen effizient steuern (8.). Das gleiche gilt auch für den effizienten Einsatz externer Ressourcen, der mit einer ausgeprägten Auftraggeber- und Projekt-Fähigkeit erreicht wird (9.).  

Um diese Ziele zu erreichen, ist ein ganzheitlicher Ansatz für die Umsetzung notwendig. Die PD empfiehlt, vier wesentliche Reformbereiche integriert zu adressieren. Diese Reformbereiche umfassen die (1) Restrukturierung der Verwaltungslandschaft, die (2) Personalentwicklung und -motivation, die (3) Schaffung eines neuen Modus Operandi sowie eine (4) Produktivitätssteigerung (siehe Abbildung 2).

Was bedeuten die Reformbereiche im Einzelnen und im integrierten Zusammenwirken?

(1) Restrukturierung der Verwaltungslandschaft: Um weiterhin handlungsfähig zu bleiben und den Anforderungen an Gemeinwohl, Service, Effektivität und Effizienz gerecht zu werden, muss die öffentliche Verwaltung ihre Behördenlandschaft grundlegend überprüfen. Sowohl der Zuschnitt und die Fokussierung der Zuständigkeiten als auch die Aufbau- und Ablauforganisation müssen kritisch überprüft und ggf. adaptiert werden. Auf Maßnahmeneben sind hierzu mehrere Ansätze naheliegend. Dazu könnte eine Konsolidierung des Behördenzuschnitts entlang von Zukunftsthemen („Prioritäten“) und die Einführung eines zeitgemäßen Ressortprinzips mit einer Restrukturierung der ministeriellen Aufbau- und Ablauforganisation behilflich sein. Zudem sollten Verantwortungen, Aufgabenverteilungen und Durchgriffsrechte für eine effiziente Aufgabenwahrnehmung eindeutig festgelegt werden. 

(2) Personalentwicklung und -motivation: Für einen zukunftsweisenden Wandel hin zu einer neuen öffentlichen Verwaltung sind die Mitarbeitenden der Dreh- und Angelpunkt. Sie gewährleisten den Regelbetrieb und begleiten zeitgleich die Transformation. Dies erfordert ein erweitertes Rollenverständnis. Denn über die Erfüllung von Aufgaben und Pflichten hinaus ist eine konsequente Orientierung an den Bedürfnissen der Bürgerinnen und Bürger, der Wirtschaft, Gesellschaft und dem Gemeinwohl gefordert. Zugleich müssen Verwaltungsarbeitende mit den für die Veränderung notwendigen Fähigkeiten ausgestattet werden und das Mindset entsprechend weiter entwickeln. Dies kann mit unterschiedlichen Maßnahmen erreicht werden. Diese umfassen unter anderem die Etablierung eines strategischen Personalmanagements und die Steuerung des Belegschaftseinsatzes, die Stärkung der Transformations-, Lern- und Anpassungsfähigkeit sowie die Fähigkeit zu kooperieren und Nutzendenperspektiven einzunehmen. Zugleich sollte eine grundlegende Reform des Berufsbeamtentums und Tarifvertragsrechts geprüft werden.

(3) Neuer Modus Operandi: Als Teil eines neuen Modus Operandi der Verwaltung rückt die wirkungsorientierte Steuerung in den Mittelpunkt. Die Verwaltung soll auf diese Weise ihr Handeln stärker an Ergebnissen und Wirkungseffekten messen und ausrichten, anstatt an der Mittelverwendung. Um diese wirkungsorientierte Steuerungslogik erfolgreich umzusetzen, bedarf es einer Verankerung auf politischer Ebene und einer parallelen Operationalisierung im Verwaltungskreislauf. Grundvoraussetzungen hierfür sind ein gemeinsames Verständnis zentraler Wirkungszusammenhänge in der Verwaltung sowie ein Portfolio-Ansatz. Mehrere Maßnahmen kommen dafür in Frage, wie eine verbesserte Wirkungssteuerung durch konsequente Definition und Evaluation von Wirksamkeitszielen sowie standardmäßige Kooperationen über föderale Grenzen und Ebenen hinweg. Hierfür ist eine gebündelte Umsetzung, wie beispielsweise nach dem „Einer-für-Alle-Prinzip“ (EfA) denkbar. Auch die Schaffung moderner Zentralabteilungen, die zukünftig verstärkt strategischeren Funktionen ausführen könnten wie bspw. Portfoliomanagement und Datennutzung, schafft einen neuen Modus Operandi.

(4) Produktivitätssteigerung: Vor dem Hintergrund sinkender Haushaltsmittel und des zunehmenden Personalmangels muss die Verwaltung von morgen ihre Ressourcen effizienter einsetzen, ohne dabei die Qualität, Effektivität und Anforderungserfüllung ihrer Arbeit zu beeinträchtigen. Dies erfordert ein strukturiertes Produktivitätsprogramm, dessen Grundlage klar definierte Produktivitätsziele sind. Mögliche Maßnahmen zur Erreichung von Produktivitätszielen umfassen eine verstärkte Aufgabenkritik inklusive einer Zwecks- und Vollzugskritik. Zugleich sollten Prozesse der Verwaltung, in möglichen Bereichen, zunehmend Ende-zu-Ende automatisiert werden und auch eine Dunkelverarbeitung erlauben. Daran anreihend kann der Aufbau von „Shared Services Centern“ sowie das Pooling von Kompetenzen Synergien nutzbar machen. 

Die erfolgreiche Umsetzung der anstehenden Reformen erfordert aus Sicht der PD ein zweigleisiges Vorgehen: einerseits die Anpassung der institutionellen Rahmenbedingungen (z. B. Gesetze), andererseits die Modernisierung einzelner Behörden. Beide Ansätze sollten integriert und in Form eines strukturierten Vorgehens verfolgt werden, indem Reformschritte möglichst vernetzt werden. Sofortmaßnahmen können den Behörden einen schnellen Einstieg in die nachhaltige Transformation ermöglichen und dienen den Hausleitungen als Grundlage, um zügig die notwendigen Reformen einzuleiten.

Die Transformation der öffentlichen Verwaltung bleibt eine komplexe Herausforderung und zugleich eine große Chance. Mit einem mutigen und entschlossenen Reformansatz kann die öffentliche Verwaltung zukünftigen Anforderungen gerecht werden.

^{1 Bei Beibehaltung des Anteils der Beschäftigten im öffentlichen Sektor am Erwerbspersonenpotenzial}